Lobbying ve Spojených státech

Představujeme vám text z brožury o o lobbování, která vznikla na základě grantové smlouvy mezi Nadací Open Society Fund Praha a Institutem pro středoevropskou kulturu a politiku (č. 12-67000/6/2003), přičemž dárcem nadačního příspěvku byla Nadace Open Society Fund Praha a Trust pro občanskou společnost ve střední a východní Evropě.

Lobbying ve Spojených státech

Jan Růžička

Úvod

Slovo lobbying se podle Webster’s Dictionary poprvé objevilo v roce 1837. Dnes se tohoto označení v USA, ale i jinde na světě, používá pro širokou škálu způsobů a procesů, jež mají zajistit vliv na rozhodování o věcech veřejných. Lobbuje se za všechno a proti všemu rozmanitými prostředky. Přesto se politický lobbying pojí především s penězi. Podle organizace PoliticalMoneyLine, zabývající se rolí financí v americké politice, vydali v roce 2002 lobbyisté na své aktivity 1,6 miliardy dolarů na federální úrovni a zhruba sedm set patnáct milionů dolarů na státní a lokální.1) V roce 2003 pak výdaje především na státní úrovni zaznamenaly prudký nárůst, když celková částka dosáhla osmi set osmdesáti devíti milionů dolarů.2) American Chamber of Commerce vydala na federální úrovni na lobbying v minulém roce (2003) čtyřicet milionů dolarů, což ji zařadilo na první místo v žebříčku výdajů. Počet lobbyistických firem ve Washingtonu, D. C. je v současnosti zhruba dvacet pět tisíc, ale ještě v roce 1996 to bylo „pouze“ deset tisíc.3) Z uvedeného je zřejmé, že lobbying je v USA rychle rostoucím odvětvím, v němž se pohybují miliardy dolarů ročně. Navzdory tomuto enormnímu růstu není ovšem lobbying ve Spojených státech něčím novým. Jak tento text dále ukazuje, lobbying je součástí americké politiky minimálně již sto padesát let, a kdybychom použili volnější definice, bylo by možné nalézt lobbying prakticky po celou dobu existence severoamerických kolonií. Minimálně sto let pak trvají snahy lobbying, a tím pádem roli peněz v politice regulovat. První část tohoto textu se zabývá definicí lobbyingu. Navzdory tomu, že je lobbying hojně používaným označením, jeho byť jen trochu přesné vymezení s sebou nese značné problémy. Ve druhé části je načrtnut stručný přehled vývoje snah regulovat lobbying na federální úrovni. Třetí část předkládá současnou právní úpravu lobbyingu ve Spojených státech. Následná část pojednává o tom, jak lobbying funguje. Závěr potom poskytuje krátkou úvahu o vztahu lobbyingu a demokratického politického systému.

I

Definice lobbyingu

Lobbying bývá zpravidla chápán velmi široce. Například Encyclopaedia Britannica hovoří o „každém pokusu skupiny nebo jednotlivce ovlivnit rozhodnutí vlády“.4) Do této kategorie tak spadají veškeré přímé nebo nepřímé snahy (dopisy zastupitelům, příspěvky na volební kampaň, kampaně v médiích, výpovědi před legislativními výbory, atd.) prosadit kýžený politický výsledek. Takto široká definice ovšem ztrácí prakticky jakýkoli analytický, ale i právní význam, neboť potenciálně zahrnuje téměř veškeré aktivity spojené s politikou a veřejným prostorem. Takto pojatý lobbying se stává vším a zároveň ničím. Těžkosti plynoucí pro analytiky jsou zřejmé z několika prací významných badatelů zabývajících se lobbyingem. Kay Shlozman a John Tierney, kteří se problematikou lobbyingu zabývají od sedmdesátých let, otevřeně přiznávají, že „záměrně zanedbávají důležitou otázku, kdo se (lobbovacího) procesu účastní“.5) To ovšem vede právě k tomu, že mísí nátlakové skupiny s lobbyistickými. Je proto třeba nalézt definici, jež by lobbyistické aktivity oddělila od jiných a mnohdy i podobných aktivit, jejichž cílem je také zisk vlivu. Někteří autoři volí jako řešení tohoto problému rozdělení na profesionální nebo přímý lobbying a nepřímý lobbying.6) První okruh zahrnuje osobní styky se zákonodárci, jejich poradci, nebo jinými politiky a informování je o konkrétním problému. Druhá taktika, spočívající v ovlivňování kampaněmi mezi voliči (často v domovském volebním okrsku zákonodárce) nebo v médiích, zaznamenala podstatný nárůst od počátku sedmdesátých let 20. století. Jedním z hlavních důvodů stojících za tímto vývojem byla kromě nástupu elektronických médií také reforma financování politických kampaní z roku 1971, kdy do hry vstoupily politické akční výbory (Political Action Committee; PAC). Ty mohly na politické kampaně buď samy nebo prostřednictvím politických stran vydávat prakticky neomezené částky, pakliže svou činnost nekoordinovaly přímo s kandidátem. Reforma volebního financování – McCain-Feingold Act – z roku 2002 znamenala částečné omezení těchto aktivit, ale většina z nich v trochu pozměněné podobě nadále přetrvává, přičemž byly nalezeny nové způsoby, jak dostat peníze do politiky. Rozlišení na přímý a nepřímý lobbying ovšem neodstraňuje konceptuální vágnost pro analytiky. Například kolektiv autorů zkoumající vliv lobbyistických aktivit na jmenování soudců vyvolává zdání, jako by existovaly dva druhy lobbyingu, když popisuje širokou škálu lobbyistických technik, mimo jiné i „styk se zákonodárci skrze lobbyisty“.7) Rozlišení na přímé a nepřímé druhy lobbyingu také neposkytuje možnost právní regulace. V prostředí svobody projevu by totiž kontrola a omezení třeba dopisních kampaní byly jak porušením ústavy, tak absurditou. Současná americká právní úprava lobbyingu na federální úrovni rozlišuje mezi lobbyistickými aktivitami a lobbyistickými kontakty (podrobněji v části III). Lobbyistické aktivity jsou „lobbyistické kontakty a snahy podporující takové styky včetně přípravy a plánování takových aktivit, výzkumu a dalších přípravných prací, které jsou v době, kdy k nim dochází, zamýšleny pro použití ve stycích a spolupráci s lobbyistickými aktivitami druhých“.8) Lobbyistické kontakty definuje zákon jako „ústní nebo písemnou komunikaci (včetně elektronické komunikace) směřující k vymezeným představitelům výkonné moci a vymezeným představitelům zákonodárné moci, která je vedena jménem klienta a vztahuje se“ k: 1) tvorbě, úpravám a přijetí federálních zákonů; 2) tvorbě, úpravám a přijetí federálních nařízení, regulací, prováděcích nařízení nebo k jakémukoli jinému programu, politice nebo stanovisku vlády Spojených států; 3) spravování nebo provádění federálních programů; a k 4) nominacím nebo stvrzením do úřadů vyžadujícím si souhlas Senátu.9) Právně se lze držet těchto definicí. Analyticky navrhuji vymezit lobbying jako činnost sestávající z pěti klíčových aspektů: 1) zájmů; 2) přístupu k zákonodárcům, politikům ve výkonných funkcích a vládním úředníkům; 3) informací; 4) peněz; a 5) snahy získat vliv. Abychom mohli danou aktivitu považovat za lobbying, je třeba, aby bylo přítomno všech pět aspektů. Klíčovou, ale nikoli postačující roli hrají v obou definicích peníze. Nikoli ve smyslu korumpujícího úplatku, ale v tom, že je někomu zaplaceno za to, že existujícím zájmům (klientům) zprostředkuje přístup, prezentuje/připraví jejich informace a argumenty ve snaze ovlivnit zákon, prováděcí předpisy, nebo nařízení. Lobbying chápaný takto například nezahrnuje dopisní kampaň XY, protože ti, kteří pošlou dopis svému volenému zástupci, za to zpravidla nedostávají peníze.

II

Historie regulace lobbyingu v USA

Ačkoli existují snahy hovořit o lobbyingu již v prvních letech existence Spojených států,10) utvořila se „klasická“ představa o lobbyingu (úplatky, whisky, baseball, lehké ženy) na konci 19. a v první polovině 20. století. Lobbying v té době lze ovšem nejlépe chápat jako korupci, jež byla ohromná a všudypřítomná.11) Douglas Bowers na příkladu Pennsylvánie popisuje odklon od lobbyingu „určeného legislativě pro konkrétní firmy a lokality“ k obrovským lobbyistickým skupinám zastupujícím celá průmyslová odvětví, pro něž se tyto skupiny snažily získat zákonné výhody.12) Dnes lze nalézt oba typy lobbyistických cílů a skupin smíšené. Často se například hovoří o tom, že se lobbyisté soustředí nikoli na velké obecné problémy doby, ale na nepatrná ustanovení a rozhodnutí výborů a komisí, která však mají pro jejich klienty dalekosáhlý význam. Zkorumpovanost období před první světovou válkou vyvolala první pokusy lobbying regulovat. Již v roce 1907 byl v tomto směru předložen první návrh zákona, který byl ovšem zamítnut. Stejně tak tomu bylo v následujícím čtvrtstoletí s dalšími podobnými předlohami. Z dnešního pohledu vypadá tři sta až čtyři sta lobbyistických organizací, o nichž hovořil jeden senátor v roce 1928, jako zanedbatelná záležitost.13) První úspěšné pokusy regulovat lobbying se neodehrály v obecné rovině celkové regulace, ale sektorálně, podle jednotlivých odvětví. Public Utility Holding Company Act z roku 1935, vztahující se na firmy operující v oblasti inženýrských sítí, zakazoval „... jakékoli osobě zaměstnané nebo vydržované jakoukoli registrovanou holdingovou společností, případně jí podřízeným společnostmem, předkládat, obhajovat, nebo odporovat jakékoli záležitosti týkající se jakýchkoli registrovaných holdingových společností, případně jim podřízených společností, před Kongresem nebo jakýmkoli členem jeho výborů...“14) Zákaz dále chránil před vlivem těchto společností Komisi pro cenné papíry a Federální energetickou komisi. V posledním případě ale umožňoval „předkládat, obhajovat, nebo odporovat“, pakliže se osoba zaregistrovala a vyplňovala prohlášení o tom, jak, pro koho a za kolik takové služby poskytuje. O rok později byl stejný zákon schválen pro loďaře a rejdaře, v roce 1938 pak pro cizince (Foreign Agents Registration Act). Prvním úspěšným pokusem právně regulovat veškerý lobbying na federální úrovni byl Federal Regulation of Lobbying Act (FRLA) z roku 1946, jenž byl součástí poválečné reformy fungování Kongresu. Motorem pro jeho přijetí byla jak iniciativa přicházející z Kongresu, tak i rostoucí počet jednotlivých států, jež regulovaly lobbying dříve než federální vláda. FRLA definoval lobbying jako aktivitu jednotlivců nebo skupin získávajících peníze nebo jinou materiální náhradu v první řadě za účelem ovlivnit přijetí nebo zamítnutí zákona v Kongresu. Ti, jichž se tato definice týkala, museli každého čtvrt roku ohlašovat jméno a adresu těch, od nichž pocházeli příjmy přesahující pět set dolarů a u výdajů přesahující deset dolarů, komu a proč byly vyplaceny. Povinnost zaregistrovat se vznikla okamžitě poté, co byl mezi lobbyistou a tím, v jehož zájmu měl pracovat, učiněn první kontakt. Registrace měla být vyplňována čtvrtletně a skládala se ze jména a adresy zaměstnavatele (tedy toho, v jehož zájmu lobbyista pracuje), předpokládané doby trvání takového svazku, výše platu, prohlášení od koho peníze pocházejí, odhadu, jaké bude mít lobbyista předpokládané výdaje, informace o tom, komu lobbyista zaplatil a za co, a konečně názvy tištěných publikací, v nichž umístil články nebo komentáře vztahující se k předmětu. Tyto informace pak byly zveřejněny v Congressional Record. Porušení zákona se trestalo pokutou do výše pěti tisíc dolarů a/nebo maximálně dvanáctiměsíčním vězením. Kromě úředníků a novinářů vykonávajících svou práci neplatila povinnost zaregistrovat se také pro ty, kteří vypovídali před výbory Kongresu pro nebo proti zákonům (!), před Kongres předstoupili dobrovolně, bez toho, aby jim za to byla poskytnuta finanční nebo jiná materiální odměna, a konečně pro ty, pro něž lobbying nebyl primární aktivitou.15) Háček spočíval samozřejmě v tom, jak si vysvětlit primární aktivitu, a tím i povinnost registrovat se, či nikoli, a také v tom, že výpovědí před výbory Kongresu se účastnili mnozí lobbyisté. Z těchto důvodů byl FRLA již v době svého přijetí vnímán jako poměrně špatně a slabě formulovaný zákon. Jednotlivci a organizace se sice registrovali (v roce 1948 byl podle Belle Zeller počet zaregistrovaných asi tři tisíce), ale většinou poskytovali jen velmi málo informací. Rozhodnutím Nejvyššího soudu z roku 1954 byla již tak slabá ustanovení FRLA ještě více omezena. Od povinnosti registrovat se jako lobbyisté byli osvobozeni ti, kteří používali vlastních finančních prostředků, prohlásili, že lobbying není hlavním cílem jejich aktivit, a dokonce i ti, kteří se nedostávali do přímého kontaktu se zákonodárci.16) Za celou dobu jeho platnosti byli na základě FRLA údajně odsouzeni pouze dva lobbyisté.17) Přesto podle mne tento zákon sehrál důležitou roli v tom, že vymezil lobbying jako aktivitu směřující ke zisku vlivu za úplatu. Nikoli ve smyslu korupce, ale ve smyslu kompenzace. Konceptuálně tím zákon oddělil lobbying od jiných forem politického jednání.

III

Současná regulace lobbyingu v USA

Lobbying Disclosure Act přijatý Kongresem v roce 1995 si klade za cíl odstranit nedostatky téměř padesát let starého FRLA. Soustřeďuje se především na jasnější a přesnější definice toho, co je lobbying, i těch, jichž se týká. Nově vymezuje podmínky a finanční limity, za kterých vzniká povinnost registrovat se jako lobbyista, nakládání s federálními prostředky při lobbyingu i otázku praktikování lobbyingu odcházejícími členy výkonné a zákonodárné moci. Zákon ovšem také zmiňuje pozitivní roli, jíž lobbying hraje při „výměně důležitých informací a idejí mezi vládou a soukromými stranami“.18) Lobbyistu zákon definuje jako jednotlivce „zaměstnaného nebo vydržovaného klientem za finanční nebo jinou odměnu za služby zahrnující více než jeden lobbyistický kontakt“ (viz definice v části I), a který věnuje minimálně 20 % svého času lobbyistickým aktivitám (viz definice v části I) ve prospěch klienta po dobu šesti měsíců.19) Povinnost registrovat se u Secretary of the Senate a Clerk of the House of Representatives do pětačtyřiceti dnů jako lobbyista vzniká po prvním lobbyistickém kontaktu nebo po přijetí zakázky učinit takový kontakt. Registraci podávají buď organizace, které zaměstnávají vlastní lobbyisty, nebo lobbyisté popřípadě lobbyistické firmy, jež jsou najímány těmi, v jejichž prospěch lobbují. U organizací zaměstnávajících vlastní lobbyisty tvoří finanční hranici, od níž vzniká požadavek registrovat se, výdaje ve výši dvaadvaceti tisíc pěti set dolarů za dobu šesti měsíců. Pro lobbyistické firmy nebo individuální lobbyisty tvoří hranici registrace příjmy přesahující pět tisíc pět set dolarů na jednoho klienta za šest měsíců. Finanční hranice pro registraci jsou upravovány podle inflace vždy po čtyřech letech a nejbližší úprava proběhne 1. ledna 2005. Registrace obsahuje jméno, adresu, atd. registrujícího se a obecný popis jeho aktivit; jméno, adresu, atd. klienta a obecný popis jeho aktivit; jméno, adresu, atd. jakékoli další organizace, jež kromě klienta vydala minimálně deset tisíc dolarů na lobbyistické aktivity registrujícího se popřípadě celkově nebo rozhodujícím způsobem dohlíží na lobbyistické aktivity registrujícího se; identifikaci jakékoli zahraniční entity vlastnící více než 20 % klienta; prohlášení o obecných oblastech zájmu, v nichž bude lobbyista vykonávat aktivity ve prospěch klienta, i o specifických oblastech, jichž se již lobbyistické aktivity dotkly nebo se jich v budoucnu pravděpodobně dotknou; prohlášení o lobbujících zaměstnancích registrujícího se, kteří během posledních dvou let zaujímali vymezené funkce ve výkonné nebo zákonodárné sféře. Registrace se musí vyplňovat ke každému klientovi zvlášť a zahrnovat veškeré lobbyistické kontakty ve prospěch tohoto klienta.20) Kromě registrace mají lobbyisté povinnost každého půl roku vyplňovat zprávu o své činnosti za uplynulý půl rok. Tato zpráva tedy v době po registraci nahrazuje registraci v případě již jednou zaregistrovaných klientů. U nových klientů je pak třeba postupovat opět od začátku, tedy od registrace. Půlroční zprávy obsahují stejné informace jako registrace a dále také: čísla návrhů zákonů a/nebo odkazy na výkonná nařízení, v nichž se lobbyista angažoval; úřady, jež kontaktoval; seznam lobbyistů pracujících ve prospěch klienta; objektivní odhad příjmů z lobbyingu v případě lobbyistické firmy nebo výdajů v případě firmy zaměstnávající vlastní lobbyisty. Všechny tyto informace jsou veřejně dostupné a jsou archivovány po dobu šesti let.21) Porušení zákona může být pokutováno do výše padesáti tisíc dolarů. Zákon také ukládá lobbyistům na vyžádání při lobbyistickém kontaktu prozradit jméno klienta, v jehož prospěch lobbují.22) Federální zákon se na rozdíl do drtivé většiny státních zákonů o regulací lobbyingu nevyjadřuje jednoznačně v otázce návazných poplatků (Contingency Fees), tedy odměny v případě, že je lobbyista úspěšný.23) Často jsou ovšem tyto odměny přímo zakázány v konkrétních oblastech a soudy opakovaně rozhodly v neprospěch těch, kteří se takových odměn domáhali. Federální úřady mají zakázáno používat k lobbyingu federálních peněz a stejně je tomu i u příjemců federálních grantů, půjček, atd. Toto opatření je ovšem poněkud problematické, protože si lze představit, že uhradí-li organizace, firma, atd., určitou položku z federálních peněz, může vlastní prostředky, jež by na takovou položku vydala, použít k lobbyingu. Proto například organizace zabývající se sociální pomocí mají zakázáno lobbovat byť i s vlastními prostředky (tzv. Simpson Amendment k Internal Revenue Code).24) I toto opatření lze ovšem obejít tak, že si organizace založí další organizaci, již kontroluje. V americkém prostředí pak taková omezující opatření navíc narážejí na obavy z omezování svobody projevu. V neposlední řadě zákon vymezeným členům legislativy a exekutivy zakazuje účastnit se lobbyingu po dobu jednoho roku od odchodu z funkce/úřadu (viz také část IV). Kromě zákona o lobbyingu existují i etické kodexy jak Sněmovny reprezentantů, tak Senátu. Vlastní etický kodex má i American League of Lobbyists, která sdružuje lobbyisty. Kodexy obecně zakazují nezákonné aktivity, přijímání darů, atd. Poskytují však také řadu výjimek, jichž se dá při přebírání/poskytování darů využívat. Například nepostihují návštěvy charitativních setkání. Toho se snažil využít k získávání fondů na volební kampaň a pro stranu současný předák většiny ve Sněmovně, Tom DeLay (republikán za stát Texas), což vzbudilo značné pohoršení v novinách a následné zrušení akcí. Výjimkou jsou i tzv. Fact-Finding Trips, jichž se hojně z-(vy)-neužívá k pozváním členů legislativy a exekutivy na „pracovní“ konference do oblíbených výletních letovisek. I z toho je zřejmé, že ač se „klasický“ lobbying (úplatky, whisky, baseball, lehké ženy) v dnešní době příliš nepraktikuje, existují vzorce chování, jež se mu nápadně přibližují.25) Samostatnou, ale nikoli nepodstatnou a z hlediska našeho projektu potenciálně velmi inspirativní kapitolou, je způsob regulace lobbyingu v jednotlivých státech. Zde existuje padesát různých systémů regulace lobbyingu, z nichž drtivá většina je výrazně přísnější než federální zákon. Nedávná rozsáhlá studie Center for Public Integrity hodnotila pouze tři státní systémy regulace lobbyingu jako měkčí než federální.26) Státní systémy například často požadují registraci ještě před tím, než proběhnou jakékoli lobbyistické aktivity, případně do pěti dnů od jejich zahájení, a jdou také mnohem dále v detailnosti požadovaných informací.

IV

Současný stav lobbyingu v USA

Jak vlastně lobbying probíhá? Část I vymezila lobbying zájmy, snahou o přístup, informacemi, penězi a snahou získat vliv. Důležitost těchto faktorů se liší případ od případu, ale abychom mohli považovat aktivitu za lobbying, musejí být všechny přítomny. Při popisu, nikoli ovšem při analýze, lze vypustit zájmy a snahu získat vliv. Zbývají tedy přístup, informace a peníze. Poskytnutí přístupu je nejcennější službou, kterou lobbyisté nabízejí, a za niž jim vlastně klienti platí. V porovnání s tím jsou ostatní náklady relativně zanedbatelné. Přístup v tomto smyslu znamená možnost dostat se do přímého kontaktu se samotnými zákonodárci, jejich poradci, vládními politiky nebo úředníky. Při setkání jsou jim sděleny informace týkající se zákonného/výkonného opatření, o němž budou nebo by měli rozhodovat. Přístup k zákonodárcům se často získává příspěvkem na volební kampaň nebo schopností ovládat silnou skupinu voličů v domácím okrsku konkrétního zákonodárce nebo vládního činitele. Další příležitosti zahrnují pozvánky na recepce a párty, případně pozvánky na již zmiňované Fact-Finding Trips, kde náklady hradí pořadatel (lobbyista). Nejlépe jsou ovšem schopni přístup získávat bývalí zákonodárci, poradci, politici nebo úředníci, kteří se s kontaktovanými osobně znají. Mezi nejlepšími lobbyisty je proto mnoho těch, kteří mají zkušenosti s prací v Kongresu, ať už jako zákonodárci nebo coby jejich poradci, nebo ve federálních vládě. Podle Center for Public Integrity pracuje například více než polovina ze sta nejvýznamnějších členů Clintonovy druhé vlády v lobbyistických firmách.27) Podobný pohyb probíhá i druhým směrem a celý tento proces bývá označován jako „revolving door“ (otáčející se dveře). Frantzich a Schier uvádějí, že v polovině osmdesátých let bylo mezi washingtonskými lobbyisty zhruba dvě stě bývalých federálních zákonodárců.28) Tento počet je pozoruhodně konstantní a v roce 2004 bylo toto číslo poměrně srovnatelné (dvě stě čtyřiatřicet).29) Odpůrci teorie „revolving door“ často a rádi tvrdí, že vzájemné propojení vlády a lobbyistických skupin není tak hrozné, jak je v médiích vykreslují novináři. Poukazují na to, že ve Washingtonu jsou desítky tisíc lobbyistů a pouhých několik set z nich sloužilo buď jako zákonodárci v Kongresu nebo ve vysokých funkcích ve vládě. Ač je toto tvrzení nepopíratelně pravdivé, trik spočívá samozřejmě v tom, že bývalých členů Kongresu (reprezentantů a senátorů) je jen několik stovek. Z Kongresu odchází absurdně nízké číslo reprezentantů. Například v roce 2002 se o znovuzvolení neucházelo pouhých jedenáct ze čtyři sta pětatřiceti reprezentantů. Navíc v posledních dvaceti letech je prakticky nemožné porazit stávajícího člena Kongresu (tzv. incumbent). V roce 2002 jich ve volbách vyhrálo 98,5 %. Percentuálně vzhledem k počtu bývalých zákonodárců je tedy dvě stě čtyřiatřicet lobbyistů se zkušeností zákonodárce (v Senátu nebo Sněmovně) ohromným číslem a zcela jednoznačně vévodí kariérnímu směřování odcházejících členů Kongresu. Existuje sice již zmiňovaný zákaz na dobu jednoho roku po odchodu z funkce praktikovat lobbying, je ovšem rozšířenou praxí obházet ho tak, že zákonodárci nepracují přímo jako lobbyisté, ale jako strategičtí konzultanti. Bývalí členové Kongresu v lobbyistických firmách samozřejmě nastupují do vysokých funkcí a nezřídka provozují firmy vlastní. Zřejmě největším trhákem poslední doby byl v tomto směru příchod bývalého demokratického reprezentanta za stát Kansas, Dana Glickmana, v červenci 2004 na místo šéfa filmového lobbyistického svazu Motion Picture Association of America. Informace a argumenty slouží k tomu, aby si zákonodárce, představitel výkonné moci, nebo úředník utvořil patřičný závěr o tom kterém problému a měl pomocí čeho obhájit vlastní stanovisko. Lobbyistické firmy tak tráví nemalý čas shromažďováním informací a formulováním argumentů. Podle jednoho bývalého lobbyisty se jen velmi zřídka stává, že by informace nebo prezentace poskytované lobbyisty nebyly pravdivé.30) Důvod je zřejmý. Rozhodne-li se po setkání s lobbyisty zákonodárce prosazovat zákon nebo opatření, potřebuje k tomu argumenty, které mu většinou poskytují právě lobbyisté. Kdyby se tyto informace nebo argumenty ukázaly nepravdivými, znamenalo by to pro zákonodárce blamáž, z níž by sotva mohl vybruslit poukazováním na to, že nepravdivé informace dostal od lobbyisty. Lobbyista by na druhou stranu byl nadobro odrovnán, poněvadž by ztratil důvěryhodnost, bez níž nemůže působit a získat přístup k zákonodárcům. Peníze zpravidla neslouží k úplatkům nebo jiným formám korupce, ale jsou klíčové při koupi služeb lobbyisty, jenž zprostředkovává kontakt se zákonodárcem a většinou mu sděluje stanovisko, informace a argumenty směřující k žádanému účinku. Peníze určené na lobbying spadají mezí běžné náklady firem. V úvodu již bylo předesláno, že lobbying je rychle rostoucím odvětvím, ve kterém se točí stále více peněz. Z pochopitelných důvodů jsou lobbyisté četnými přispěvateli na politické kampaně. Na konci devadesátých let se skupina kolem neokonzervativního think-tanku Americans for Tax Reform, vedená Groverem Norquistem, ve svém tažení za zajištění vlády jedné (republikánské) strany pustila do tzv. K Street Project (název pochází od jména ulice K Street, na níž ve Washingtonu D. C. sídlí velké lobbyistické firmy).31) Cílem projektu je shromáždit informace o politické příslušnosti lobbyistů a toku jejich finančních příspěvků na politické kampaně. Takové informace pak mají být předány republikánským zákonodárcům a politikům, kteří budou moci buď ocenit lobbyistovu loajalitu nebo ho potrestat za spojení s druhou stranou. Lobbyisti by podle projektu byli nuceni dávat více peněz republikánům, kteří mají v současné době v obou komorách Kongresu většinu a navíc díky prezidentu Bushovi ovládají také vládu. Výsledkem by byla další finanční převaha republikánů a díky tomu další upevnění jejich politické pozice.32) Především v letech 2002 a 2003 projekt slavil pochybný úspěch. Slovy deníku Washington Post: „Prakticky každá větší společnost nebo obchodní asociace hledající nového představitele na nejvyšší úrovni najímá, nebo se snaží najmout, prominentního republikánského politika nebo poradce.“33) Ačkoli nečekaně těsná prezidentská kampaň znamenala jistý obrat a lobbyistické firmy nyní přijímají více demokratů než republikánů, spousta z nich údajně odložila rozhodnutí o přijetí nových lobbyistů na období po volbách.34)

Závěr

Lobbying a demokratický politický systém

Právě toto rozhodnutí počkat s přijímáním nových lobbyistů je asi nejlepším důkazem proti tvrzením, že lobbyisté kontrolují americkou politiku. Kdyby totiž záleželo jen na nich, nebyl by důvod čekat na výsledek voleb. Lobbying je a zůstává problematickou formou demokratické účasti. Americká politická věda vede již desetiletí spory o to, jestli výsledek střetů mezi lobbyisty vede k dosažení plus minus veřejného zájmu (Robert Dahl) nebo naopak kontinuálně znevýhodňuje marginalizované skupiny, které si nemohou dovolit koupit přístup ani vydávat peníze na organizování se (Mancur Olson). Rychlý růst počtu lobbyistických skupin se zdá potvrzovat argument Thedy Skocpol o zmenšující se demokratičnosti amerického systému, což je způsobeno klesající účastí občanů na věcech veřejných. Aktivní občanská účast je nahrazována managementem věcí veřejných.35) Jisté pochybnosti lze mít i o vzájemné kontrole politických stran. Vyšetřování, zda některé styky zákonodárců s lobbyisty nepřerostly v jednání proti etickému kodexu, spadá do kompetence Sněmovního výboru pro etiku případně jeho obdoby v Senátu. Je pozoruhodné, že v několika posledních letech tyto výbory nevykonávaly prakticky žádnou činnost, protože obě dvě politické strany dosáhly dohody o příměří. Teprve ohromná politická a společenská polarizace posledních dvou let vedla v létě a na podzim 2004 k porušení tohoto příměří, když demokraté podali několik podnětů k vyšetřování již zmiňovaného Toma DeLaye, jenž byl následně výborem napomenut. Regulace lobbyingu ve Spojených státech je postavena na výměně mezi soukromým nebo skupinovým zájmem koupit si přístup a pokusit se ovlivnit zákony či nařízení a veřejným zájmem vědět, kdo si takový přístup zaplatil. Lobbyisté a jejich klienti „platí“ za legalizaci své činnosti tím, že poskytují informace o tom, kdo, kdy, kde, s kým a za kolik. Logika takové regulace není založena na vysokém etickém povědomí zákonodárců, jejich elitní socializaci a výchově ke státotvornosti, jako je tomu ve Velké Británii,36) ale na obecném předpokladu, že peníze v politice byly, jsou a budou a že je tedy nejlepší vědět, kam a jak plynou. Tato logika stojí na dvou nevyřčených předpokladech: 1) existují skupiny nebo jednotlivci schopní a ochotní informace o finančních tocích vyhledat a dát je do širších souvislostí; 2) voliči jsou ochotni a schopni se s těmito informacemi a širšími souvislostmi seznámit a na jejich základě dát svůj hlas ve volbách do Sněmovny (každé dva roky) nebo Senátu (každých šest let). Zásadní roli hraje také volební systém jednomandátových okrsků, kde „vítěz bere vše“, jehož často uváděnou předností je údajná větší zodpovědnost vůči voličům. Ve skutečnosti je stávající člen Kongresu (incumbent) prakticky neporazitelný (viz uvedené údaje) a jedním z hlavních cílů je dosáhnout stavu, kdy má incumbent tak velký náskok v posledních volbách a dostává od různých skupin a jednotlivců tak vysoké finanční příspěvky, že v jeho okrsku prakticky není vyzyvatel.37) Navzdory uvedeným problémům se mi zdá logika regulace založená na předpokladu, že lobbying nelze vymýtit, a je proto třeba o něm co nejvíce vědět, správná. Také soustředění se na poměrně úzce definovaný lobbying (zprostředkování vlivu za úplatu) má zřejmé výhody, ačkoli nepostihuje vše, co někdy bývá zběžně označováno za lobbying. Otázkou je, jak a zda vůbec například rozlišovat mezi lobbyingem za účelem hospodářského zisku nebo s cílem dosažení veřejného zájmu. Zde problém spočívá v tom, že ideologický lobbying ve „veřejném zájmu“ může mít zcela jednoznačný ekonomický dopad na ty, kteří za něj lobbují. Dobrým příkladem jsou ideologicky vedené kampaně za snížení daní, které ovšem disproporčně ekonomicky prospívají bohatým (nejlepším příkladem jsou daňové škrty prezidenta Bushe). Velkou předností amerického federálního systému je již zmiňovaná rozmanitost regulačních opatření na federální úrovní a u jednotlivých států. Bylo již zmíněno, že v porovnání s regulacemi jednotlivých států se federální systém regulace ukazuje jako velmi měkký. Lze proto jen doporučit detailnější prozkoumání několika tvrdších státních systémů, které by mohly poskytnout cenné informace a inspiraci při regulování lobbyingu v České republice.

Poznámky:

1) Citováno v Center for Public Integrity, „How the Feds Stack Up“, http://www.publicintegrity.org/hiredguns/report.aspx?aid=167; Center for Public Integrity, „Hired Guns“, http.//www.publicintegrity.org/hiredguns/report.aspx?aid=165.

2) Center for Public Integrity, „Under Pressure“, http.//www.publicintegrity.org/hiredguns/report.aspx?aid=275.

3) Vysílání CNN, „Business News“, srpen 2004.

4) „Lobbying“, Encyclopaedia Britannica Ready Reference, 2001.

5) Kay Lehman Schlozman a John T. Tierney, „More of the Same: Washington Pressure Group Activity in a Decade of Change“, The Journal of Politics, roč. 45, č. 2, 1983, str. 353.

6) Stephen E. Frantzich a Steven E. Schier, Congress Games and Strategies, nakl. Brown and Benchmark, Madison 1995, str. 174 označují lobbyisty za „vlivové profesionály“.

7) Gregory A. Caldeira, Marie Hojnacki a John R. Wright, „The Lobbying Activities of Organized Interests in Federal Judicial Nominations“, The Journal of Politics, roč. 62, č. 1, 2000, str. 51.

8) Public Law 104—65—Dec. 19, 1995, „Lobbying Disclosure Act of 1995“, sekce 3-(7).

9) Public Law 104—65—Dec. 19, 1995, „Lobbying Disclosure Act of 1995“, sekce 3-(8).

10) Kenneth R Bowling a Donald R. Kennon, The House and Senate in the 1790s: Petitioning, Lobbying and Institutional Development, nakl. Ohio University Press, Athens 2002.

11) K nástupu tohoto nového druhu ovlivňování korupce Douglas E. Bowers, „From Logrolling to Corruption: The Development of Lobbying in Pennsylvania, 1815–1861“, Journal of the Early Republic, roč. 1983, č. 3, str. 439-474. Bowers ve svém textu přímo píše o mlhavém ponětí o tom, „jak se korupce stala zavedeným prvkem legislativního života“.

12) Bowers, cit. dílo.

13) Citováno v Belle Zeller, „American Government and Politics: The Federal Regulation of Lobbying Act“, The American Political Science Review, roč. 42, č. 2, 1948, str. 239-271.

14) Citováno v Zeller, cit. dílo, str. 240.

15) Detailněší pojednání o FRLA viz Zeller, cit. dílo.

16) United States v. Harriss, 347 U. S. 612 (1954), http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=347&invol=612.

17) Frantzich a Schier, Congress Games and Strategies, str. 174.

18) Jack Maskell, „Lobbying Congress: An Overview of Legal Provisions and Congressional Ethics Rules“, Congressional Research Service, The Library of Congress, 2001, str. 1.

19) Public Law 104—65—Dec. 19, 1995, „Lobbying Disclosure Act of 1995“, sekce 3-(10).

20) Public Law 104—65—Dec. 19, 1995, „Lobbying Disclosure Act of 1995“, sekce 4.

21) Lze je nalétz na http://sopr.senate.gov.

22) Public Law 104—65—Dec. 19, 1995, „Lobbying Disclosure Act of 1995“, sekce 14.

23) Maskell, cit. dílo, str. 5-7.

24) Maskell, cit. dílo, str. 8-9.

25) V roce 2002 byl kvůli obviněním z braní úplatků, korupci a daňovým únikům ze Sněmovny vyloučen reprezentant za stát Ohio, demokrat James Traficant.

26) Center for Public Integrity, „How the Feds Stack Up“, http://www.publicintegrity.org/hiredguns/report.aspx?aid=167.

27) Center for Public Integrity, „The Clinton Top 100: Where Are They Now?“, http://www.publlicintegrity.org/report.aspx?aid=88&sid=200.

28) Frantzich a Schier, Congress Games and Strategies, str. 180.

29) Vysílání CNN, „Business News“, srpen 2004.

30) Micah Zenko, osobní komunikace s autorem, srpen 2004. Toto potvrzují take další zdroje, viz Frantzich and Schier, Congress Games and Strategies, str. 175, 179.

31) „Republicans Track Politics of Lobbyists“, The New York Times, 10. června 2002.

32) „GOP Plan To Limit Lobbyists Targeted“, Washington Post, 2. srpna, 2002.

33) „Targeting Lobbyists Pays Off For GOP“, Washington Post, 26. června 2003.

34) „Going Left on K Street“, Washington Post, 2. července 2004.

35) Theda Skocpol, Diminished Democracy: From Participation to Management, nakl. Univesity of Oklahoma Press, Oklahoma 2002.

36) Text Luďka Rychetníka, „Regulace lobbování ve Velké Británii“.

37) John Whitesides, „Most Races for US Congress Over Before They Start“, http://www.cnn.com/2000/ALLPOLITICS/stories/10/30/campaign.congress.reuters/; podle Center for Voting and Democracy lze výsledky voleb do Sněmovny, Senát je přece jen o trochu nejistější, předpovědět s jistotou na 99 %, http://www.fairvote.org/library/geog/congress/index.html.